Priročniki Publikacije  

V lanskem letu so družbe, ki delujejo na področju priprave hidrološko hidravličnih študij (v nadaljevanju: izdelovalci študij) na IZS naslovile prošnjo za izoblikovanje stališča IZS glede Splošne smernice ARSO s področja upravljanja z vodami za pripravo prostorskih aktov, ki jo je na svojih spletnih straneh objavil ARSO.

V zvezi s tem so izdelovalci študij IZS prosili za naslednjo opredelitev:

1. Kakšna je pravna narava Splošnih smernic ARSO, predvsem ali so te obvezujoče,
2. Ali obstoji pravna podlaga za zahtevo ARSO po predaji izvornih datotek (hidravličnih modelov) oziroma ali je s strani ARSO navedena pravna podlaga merodajna,
3. Kakšen je način varovanja know-how izdelovalcev študij v povezavi z zahtevo ARSO po predaji izvornih datotek,
4. Kakšna je problematika javne objave in dostopnosti predanih izvornih datotek (v povezavi z varovanjem know-how-a),
5. Kakšna je potencialna neenakopravnost izdelovalcev hidrološko hidravličnih študij glede pregleda študij s strani ARSO, ob dejstvu, da ARSO ne razpolaga z vsemi vrstami programske opreme, ki bi jo izdelovalci utegnili uporabljati.

V odgovor na zgoraj zapisana vprašanja smo pripravili pravno mnenje, ki je zanimivo iz več vidikov in ga je moč aplicirati tudi na drugih področjih dela pooblaščenih inženirjev. Zato ga objavljamo v celoti.

1.

Agencija Republike Slovenije za okolje (v nadaljevanju ARSO) je na podlagi petega odstavka 8. člena Uredbe o organih v sestavi ministrstev (Ur. l. RS, št. 58/03, s spremembami), drugega odstavka 47. člena Zakona o prostorskem načrtovanju (Ur. l. RS, št. 33/07, s spremembami), drugega odstavka 13. člena Zakona o umeščanju prostorskih ureditev državnega pomena v prostor (Ur. l. RS, št. 80/2010, s spremembami) in 61. člena Zakona o vodah (Ur. l. RS, št. 67/02, s spremembami), neznanega dne izdala Splošne smernice s področja upravljanja z vodami za pripravo prostorskih aktov - Verzija 1.1. (v nadaljevanju Smernice).

Iz citiranih določb zakonov in podzakonskih predpisov izhaja, da ima ARSO pravico in tudi dolžnost izdati ustrezne smernice. Smernice so pravni akt, ki je vsebinsko podrejen vsem drugim pravnim aktom, kot so npr. zakon, uredba ali pravilnik. To pa pomeni, da smernice ne morejo mimo določb zakona urejati vprašanja pravic in obveznosti pravnih naslovnikov, temveč lahko zgolj tehnično obravnavajo način izvrševanja pravic in obveznosti, ki pa jih določajo nadrejeni pravni akti. 

Smernica je torej pravni akt, ki ga je treba spoštovati, predvsem ga je dolžan spoštovati organ, ki ga je izdal. Posledično pa to pomeni, da ga morajo spoštovati tudi pravni naslovniki, ki sodelujejo s tem organom. V primeru ignoriranja smernic, bi nastalo temeljno vprašanje, zakaj so sploh izdane. Spoštovanje smernic kot obvezujočega pravnega akta pa dejansko ne bi smelo predstavljati težave, pod pogojem, da smernice ne razširjajo vsebine pravic in obveznosti, ki jih je določil hierarhično višji pravni akt. To pomeni, da z vidika pravnih naslovnikov spoštovanje smernice ne bi smelo predstavljati dodatnih obremenitev, v kolikor ne gre zgolj za tehnično izvršitev obveznosti, ki jo določa zakon. 

Določba 125. člena Ustave RS določa, da so sodniki vezani na ustavo in zakon. Ta določba pomeni, da v primeru kakršnegakoli sodnega spora, ki ga v predmetnih zadevah ureja 157. člen Ustave RS (upravni spor), sodišča niso dolžna upoštevati podzakonskih aktov, med katerimi so tudi smernice. Sodišče tako presoja pravice, obveznosti in pravne koristi subjektov zgolj na podlagi določb ustave in zakona. Če v omenjenih dokumentih ni določeno, katere obveznosti so naložene posameznikom, ali vsaj določeno, da nekatere obveznosti lahko ureja podzakonski akt (kar je redko), potem državni organ teh obveznosti subjektom ne more naložiti s hierarhično nižjim pravnim aktom. S tem se spoštuje načelo zakonitosti.

2.

Za razumevanje vsebine določbe 13.II. točke Smernice je treba primarno razčistiti, na katere predpise se ta sklicuje. Uvodoma se sklicuje na prvi odstavek 9. člena Uredbe o pogojih in omejitvah za izvajanje dejavnosti in posegov v prostor na območjih, ogroženih zaradi poplav in z njimi povezane erozije celinskih voda in morja (v nadaljevanju Uredba), ki določa, da je za izdelavo prostorskih aktov treba pripraviti najmanj karte poplavne in z njimi povezane erozijske nevarnosti, za pridobitev vodnega soglasja pa upoštevati vsaj določbe 5. člena te uredbe, če območja in pripadajoči razredi nevarnosti v skladu s predpisom o metodologiji za določanje območij, ogroženih zaradi poplav in z njimi povezane erozije celinskih voda in morja, in način razvrščanja zemljišč v razrede ogroženosti niso določeni, iz podatkov o poplavnih in erozijskih dogodkih ali iz opozorilne karte pa izhaja, da je območje izpostavljeno poplavam in z njimi povezani eroziji.

Nadalje Pravilnik o metodologiji za določanje območij, ogroženih zaradi poplav in z njimi povezane erozije celinskih voda in morja, ter o načinu razvrščanja zemljišč v razrede ogroženosti (v nadaljevanju Pravilnik) v drugem odstavku 9. člena določa, da se določitev območij poplavne in erozijske nevarnosti izvaja z metodami modeliranja in analiziranja, ki morajo ustrezati priznanemu stanju znanosti na podlagi hidroloških, geoloških, geomorfoloških in geodetskih podatkov ter podatkov o rabi tal in pokrivnosti. Izbira metod mora ustrezati dejanskim razmeram na območju in pričakovani natančnosti rezultatov.

Končno Smernica v obravnavani točki izpostavi tudi določbo prvega odstavka 10. člena Uredbe, ki določa, da če opozorilna karta iz predpisa o metodologiji za določanje območij, ogroženih zaradi poplav in z njimi povezane erozije celinskih voda in morja in način razvrščanja zemljišč v razrede ogroženosti (Pravilnik), ne prikazuje območja poplav in erozije, iz novih podatkov ali analiz obravnavanega območja pa izhaja, da na območju posega v prostor ali izvajanja dejavnosti obstaja možnost poplav in z njimi povezane erozije, je treba pri presoji pogojev in omejitev upoštevati nove podatke in z njimi opozorilno karto dopolniti. Nadalje četrti odstavek določa, da Ministrstvo, pristojno za vode, po preveritvi posredovanih podatkov opozorilno karto dopolni v šestih mesecih po prejemu predloga dopolnitve.

Glede predložitve študij ARSU je v 13.II. točki Smernic med drugim določeno, da v kolikor je treba, v postopku sprejemanja prostorskega načrta pripraviti karte poplavne in z njimi povezane erozijske nevarnosti, mora nosilec prostorskega načrtovanja posredovati hidrološko hidravlično študijo oz. elaborat ministrstvu pristojnemu za vode. Citirana določba je nesporna in ne potrebuje posebnega pojasnila. Izdelovalec študije mora hidrološko hidravlično študijo predložiti ARSO.

V tem delu se zastavlja nadaljnje vprašanje, ali iz citiranih določb izhaja, da bi ARSO od izdelovalcev študij lahko zahteval predložitev tudi izvorne datoteke, ki je bila uporabljena pri hidroloških in hidravličnih izračunih. Odgovor na to vprašanje pa je negativen. ARSO od izdelovalcev študij ne more zahtevati več kot je določeno v predpisih, ki so hierarhično višje od smernice. V prej citiranih določbah Uredbe in Pravilnika pa ni mogoče zaključiti, da predložitev študije ali elaborata vključuje tudi predložitev izvorne datoteke. Dikcija “hidrološko hidravlično študijo oz. elaborat” ni mogoče razlagati tako široko, kot jo to predvideva Smernica. 

Nenazadnje tudi iz razlage samih določb smernice izhaja, da predložitev izvorne datoteke ni del študije. Smernica namreč pravi, da je za namene preveritve posredovanih podatkov in dopolnitve opozorilne karte poplav potrebno elaborat oziroma hidrološko hidravlično študijo posredovati ministrstvu, pristojnemu za vode v pisni in digitalni obliki. V tem delu gre za tipičen primer tehnične izvršitve zahteve po predložitvi študije, torej pisno in digitalno. Tudi naslednji odstavek je mogoče šteti za način izvršitve obveznosti izdelovalcev študije.

Nasprotno pa je v odstavku, kjer Smernica govori o predložitvi izvornih datotek, napisano, da mora “Poleg rezultatov študije nosilec prostorskega načrtovanja posredovati vse izvorne datoteke, ki so bile uporabljene pri hidroloških in hidravličnih izračunih tako, da je možno izvesti ponovne simulacije in na ta način preveriti rezultate študije”. Tako Smernica zahteva od izdelovalcev študij, da “poleg” študije predložijo še izvorne datoteke. Kot je bilo pojasnjeno zgoraj, smernice ne morejo določati več obveznosti, kot jih določajo hierarhično višji dokumenti, temveč lahko določajo le tehničen način izvršitve določene obveznosti. Ker pa niti Uredba niti Pravilnik ne govorita o predložitvi študije oziroma elaborata, poleg tega pa še izvorne datoteke, ARSO nima podlage za zahtevanje teh dokumentov. S takšnim postopanjem ARSO krši prej omenjeno načelo zakonitosti, saj za zahtevo po predložitvi izvornih datotek, nima pravne podlage. 

Na tem mestu pa je treba izpostaviti, da omenjena kršitev načela zakonitosti neposredno ne pomeni, da ARSO ni dolžan spoštovati Smernice. ARSO je Smernico izdal in je posledično na njeno vsebino vezan, dokler se v ustreznem postopku ne ugotovi, da je Smernica neustrezna. 

3.

Izdelava hidrološko hidravlične študije oziroma elaborata s strani zasebnega podjetja predstavlja njegov know-how. Know-how predstavlja znanje, izkušnje, spretnosti in druge zaupne podatke, ki se kot dejanska kategorija oblikujejo v toku izvajanja poslovne dejavnosti, ki pa je kot taka lahko tudi predmet pravnega prometa. Know-how predstavlja dobrino, ki zagotavlja konkurenčno prednost in se oblikuje kot skupek znanj, izkušenj in sposobnosti, ki je nastal v toku izvajanja dejavnosti.

Know-how sam po sebi ne uživa samostojnega pravnega varstva, iz česar bi stranka lahko uveljavljala pravovarstvene zahtevke v smeri izključnosti uporabe le-tega (VSL sodba I Cpg 581/2010). Zakon o industrijski lastnini (ZIL-1) namreč za know-how ne določa uveljavljanje zahtevka za prepoved kršitev pravic industrijske lastnine, kot je to določeno v prvem odstavku 121. člena ZIL-1.Know-how ni pravica industrijske lastnine (velja načelo numerus clausus). Pravno naravo izključujočih (absolutnih) pravic imajo le pravice industrijske lastnine, kar pomeni, da le-te učinkujejo proti nedoločenemu krogu oseb (erga omnes). Zato v primeru kršitve, imetnik pravice do know-how ne more uporabiti pravnega varstva, ki ga daje 121. člen ZIL-1 imetniku pravice industrijske lastnine nasproti vsakomur, ki posega v pravni položaj (VSL sklep I Cpg 55/2010).

Odgovor na vprašanje, kakšen je način varovanja know-how izdelovalcev študij v povezavi z zahtevo ARSO po predaji izvornih datotek, je torej treba iskati v splošnih pravilih obligacijskega prava. Prizadeti stranki v takšnem primeru preostane zgolj zahtevek v obliki neupravičene obogatitve ali odškodninski zahtevek. Pri tem je treba pri vsaki obliki zahtevka izkazati ustrezne predpostavke. Ker pa izdelovalci študij niso v pogodbenem odnosu z ARSO, pa na tej podlagi, torej pogodbeni kršitvi, ni mogoče ničesar zahtevati. 

4.

Že v prejšnji točki je bilo pojasnjeno, kaj v skladu s sodno prakso predstavlja know-how. Med drugim gre za znanja, ki zaradi svoje zaupnosti družbi nudijo konkurenčno prednost na trgu. Ta znanja so zaupna, kljub temu, da status zaupnosti na izvornih datotekah ni izrecno označen. 

Določba 39. člena Zakona o gospodarskih družbah (ZGD-1) določa, da se za poslovno skrivnost štejejo podatki, za katere tako določi družba s pisnim sklepom. Ne glede na to ali so določeni s sklepi, se za poslovno skrivnost štejejo tudi podatki, za katere je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba. Družbeniki, delavci, člani organov družbe in druge osebe so odgovorni za izdajo poslovne skrivnosti, če so vedeli ali bi morali vedeti za tako naravo podatkov. V nadaljevanju pa 40. člen ZGD-1 določa varstvo poslovne skrivnosti. Podatke, ki so poslovna skrivnost družbe, morajo varovati tudi osebe zunaj družbe, če so vedele ali če bi glede na naravo podatka morale vedeti, da je podatek poslovna skrivnost. Prepovedano je ravnanje, s katerim bi osebe zunaj družbe poskušale v nasprotju z zakonom in voljo družbe pridobiti podatke, ki so poslovna skrivnost družbe.

Iz pojasnjenih členov ZGD-1 izhaja, da ARSO, kot oseba zunaj družbe, ki glede na naravo podatkov, ki jih s strani izdelovalcev študij pridobiva, teh ne sme javno objavljati ali tudi kakorkoli omogočiti, da bi bili ti podatki dostopni zunanjim nepooblaščenim osebam. S takšnim ravnanjem postane ARSO odgovorna za izdajo poslovne skrivnosti, saj se od ARSO kot državnega organa pričakuje, da se zaveda, s kakšnimi občutljivimi podatki v obliki izvornih datotek razpolaga. Tako kot drugi organi v sestavi ministrstev (npr. DURS), tudi ARSO ne more zaobiti zgoraj citirane določbe. 

5.

V zvezi z vprašanjem morebitne neenakopravnosti izdelovalcev študij oziroma pregledovanjem študij s strani ARSO, ob dejstvu, da ARSO ne razpolaga z vsemi vrstami programske opreme, ki bi jo izdelovalci utegnili uporabljati, je treba pojasniti naslednje.

Res je, da ARSO vseh študij ne bi mogel preveriti ali pregledati, kar je lahko posledica kadrovske podhranjenosti, nepoznavanja vseh možnosti izdelovanja študij ali manjko z vidika računalniške opreme. A ta pomanjkljivost ne more utemeljiti morebitne neenakopravnosti pri obravnavanju izdelovalcev študij. Dokler bi ARSO pregled študije pri določenem izdelovalcu opravil na korekten način v skladu s predpisi, potem ta izdelovalec ne more očitati ARSO neenakopravnega obravnavanja napram drugemu izdelovalcu, pri katerem pregled sploh ni bil opravljen. To bi sicer kazalo na nevestno delo ARSO, ne vpliva pa na enakost med izdelovalci. 

Izjemoma bi kaj takega prišlo v poštev v primeru, če bi bil določen izdelovalec neobičajno šikaniran s strani ARSO, a to bi se lahko pojavilo šele po več desetih preverjenih študijah. Sicer je pa opisana situacija podobna primeru, ko posameznik stori prekršek in ga policija obravnava, v naslednjem trenutku pa ne obravnava drugega prekrškarja, ki stori enak prekršek. Prvi prekrškar ne more uspeti z argumentom, da je neenako obravnavan napram drugemu prekrškarju, ki ga policija ni obravnavala.