Priročniki Publikacije  

Hierarhija predpisov in know-how

 

Pripravili:

Janez Kastelic

mag. Miha Skubic

Dr. Mira Kobold

 

 

V glasilu IZS.NOVO (letnik 17, št. 70, Inženirska zbornica Slovenije, Ljubljana, junij 2014), je bilo objavljeno mnenje odvetnika Jerneja Kosa z naslovom Splošna smernica ARSO s področja upravljanja z vodami za pripravo prostorskih aktov ni skladna z uredbo in pravilnikom: Hierarhija predpisov in know-how.

 

Agencija Republike Slovenije za okolje (v nadaljevanju: agencija) na to mnenje odgovarja, ker meni, da je razjasnitev razmerij v zvezi s Splošnimi smernicami s področja upravljanja z vodami (v nadaljevanju: Smernice) potrebna in prispeva k večji transparentnosti njenega poslovanja.

 

 

UVOD

 

Uvodoma je treba pojasniti, da je agencija skladno z veljavnimi predpisi nosilec urejanja prostora, v okviru te funkcije pa izdaja mnenja v postopkih sprejemanja prostorskih aktov. Njena mnenja se omejujejo na upoštevanje predpisov z njenega delovnega področja. Nosilci urejanja prostora¹ so skladno ZPNačrt in ZUPUDPP z navedenima zakonoma v razmerju s pripravljavcem prostorskega akta (državni organ ali organ lokalne skupnosti), ne pa tudi npr. z osebami, ki za pripravljavca prostorskega akta vsebinsko pripravljajo vsebine, ki so potrebne, da se tak akt sprejme. Iz navedenega izhaja, da agencija z izdelovalci študij ni v nikakršnem razmerju. S tem, ko od pripravljavcev prostorskih aktov zahteva določene podatke, agencija torej po naravi stvari ne more kršiti pravic izdelovalcev študij. Gre namreč za zasebnopravni odnos med pripravljavcem prostorskega akta in izdelovalcem študij, del katerega bi morala biti tudi predaja vseh tistih podatkov, ki jih agencija v Smernicah zahteva. Standard dobrega gospodarstvenika (kot tudi status odgovornega projektanta) po mnenju agencije terja, da ga na predpisane obveznosti izdelovalec študije primerno opozori že v fazi dogovarjanja o naročilu.

 

V okviru svoje funkcije nosilca urejanja prostora agencija izvaja tudi predpise s področja varstva pred škodljivim delovanjem voda, med katerimi pomembno mesto zavzemajo predpisi s področja varstva pred poplavami: Uredba o pogojih in omejitvah za izvajanje dejavnosti in posegov v prostor na območjih, ogroženih zaradi poplav in z njimi povezane erozije celinskih voda in morja (nadaljevanju Uredba) in Pravilnik o metodologiji za določanje območij, ogroženih zaradi poplav in z njimi povezane erozije celinskih voda in morja, ter o načinu razvrščanja zemljišč v razrede ogroženosti (v nadaljevanju Pravilnik). Uredba v 9. členu obvezuje pripravljavca prostorskega akta, da pripravi najmanj karte poplavne in z njimi povezane erozijske nevarnosti, če poplavna območja in razredi nevarnosti pred sprejemanjem prostorskega akta niso določeni na predpisan način. Agencija te nove podatke potrdi in vpiše v vodni kataster. 10. člen Uredbe obvezuje agencijo, da opozorilno karto poplav dopolni z novimi podatki in analizami, vendar šele po tem, ko podatke preveri. Kadar torej občine pripravljajo prostorski akt na poplavnem območju iz opozorilne karte, na katerem razredi nevarnosti niso določeni, morajo skladno z metodologijo iz Pravilnika določiti najmanj razrede nevarnosti, poplavna območja pa lahko tudi podrobneje določijo in te podatke posredujejo agenciji (22. člen Pravilnika). Sledi potrditev in vpis v vodni kataster, ter preveritev in dopolnitev opozorilne karte. Popolnejša in natančnejša opozorilna karta koristi splošnemu vedenju o stanju okolja v najširšem pomenu besede, posebej koristna pa je za investitorje posegov na območju, ki je predmet prostorskega akta.

 

Omenjeni podatki imajo skladno z Aarhuško konvencijo in Zakonom o varstvu okolja naravo okoljskih podatkov, ki so javni. Njihova javnost izhaja tudi iz določil Zakona o dostopu do informacij javnega značaja.

 

 

ODGOVOR NA OČITEK KRŠITVE NAČELA ZAKONITOSTI

 

Avtor v 2. točki mnenja navaja, da je agencija s tem, ko je izdala Smernice z vsebino 13. točke (obveznost predložitve izvornih datotek), prekršila načelo zakonitosti.

 

Izvorne datoteke so datoteke, v katerih se nahajajo podatki, potrebni za pridobitev rezultatov hidrološko-hidravličnega modela - študije: topografija obravnavanega območja, geometrija strug in prečnih profilov, upoštevani časovni nizi podatkov in hidrogrami, opis robnih pogojev (koeficienti hrapavosti na obravnavanem odseku (rečno korito, poplavno območje), gladina vode na začetku računa, opis drugih hidravličnih parametrov na objektih, ki so bili vključeni v izračun).

 

Smernice navajajo, da so te datoteke potrebne za to, da je možno izvesti ponovne simulacije in na ta način preveriti rezultate študije. Pri tem se agencija sklicuje na določbo 9. člena Pravilnika, ki v drugem odstavku določa:

 

Določitev območij iz prejšnjega odstavka se izvaja z metodami modeliranja in analiziranja, ki morajo ustrezati priznanemu stanju znanosti na podlagi hidroloških, geoloških, geomorfoloških in geodetskih podatkov ter podatkov o rabi tal in pokrovnosti. Izbira metod mora ustrezati dejanskim razmeram na območju in pričakovani natančnosti rezultatov.

 

Ker mora agencija na podlagi pridobljenih novih podatkov dopolnjevati opozorilno karto poplav, mora podatke predhodno preveriti, kar vse izhaja iz četrtega odstavka 10. člena Uredbe, ki v tretjem odstavku določa tudi, da mora predlog dopolnitve vsebovati podatke o novih razpoložljivih podatkih ali analizah. Smernice potrebo po predhodni preveritvi ponovijo z besedno zvezo "da je možno izvesti ponovne simulacije in na ta način preveriti rezultate študije". Drugače kot s posredovanjem vhodnih podatkov, ki jih vsebujejo izvorne datoteke, preveritev rezultatov študije (v smislu ustreznosti izbire metode dejanskim razmeram na območju, pričakovane natančnosti podatkov) ni mogoča. Trditev, da je zahteva po predložitvi izvornih datotek prekomerna (nezakonita), po prepričanju agencije zato neutemeljena, saj brez tega po naravi stvari ni mogoče izvajati v Uredbi in Pravilniku predpisane obveznosti agencije. Obveznost predložitve izvornih datotek je torej implicitno vgrajena v obveznost predložitve študije ter obveznost agencije, da to študijo (podatke) pred dopolnitvijo opozorilne karte preveri.

 

 

PODROBNEJŠA UTEMELJITEV IN PONAZORITEV

 

Karte poplavne in z njimi povezane erozijske nevarnosti so rezultat uporabe različnih metod modeliranja, za kar se uporabljajo različni podatki o naravnih razmerah (o fizičnih lastnostih območja in o vodni dinamiki) na območju študije. Za modeliranje se uporabljajo različni programski paketi, ki so na voljo na trgu ali prosto dostopni na spletu. Za pripravo modela je seveda potrebno zgoraj omenjene podatke ustrezno pripraviti. Izvorne datoteke, ki jih ARSO zahteva od nosilca prostorskega načrtovanja, so torej ti podatki, zapisani v ustreznem zapisu, odvisno od uporabljene programske opreme. Agencija meni, da v teh primerih ne gre za know-how, kot ta pojem opisuje odvetnik Kos v svoje mnenju. Da bi lahko agencija rezultat modeliranja preverila, mora po sami naravi stvari razpolagati tudi s podatki, ki so bili pri tem uporabljeni in s podatkom o načinu modeliranja, ki je privedel do študije. Le na podlagi podatkov iz izvornih datotek lahko ugotovi, kateri podatki so bili zares uporabljeni in kako so bili interpretirani.

 

V ponazoritev navajamo, da hidrološko-hidravlične študije v imenu države pri pripravi državnih prostorskih načrtov naročajo ministrstva ali organi občin za potrebe priprave občinskih prostorskih načrtov, saj se te študije izdelujejo za širše območje in so financirane iz proračuna, zaradi česar bi morale biti tudi s tega vidika javne in dostopne širši javnosti. Te študije so namreč podlaga za prikaz stanja prostora in poplavnih območij, ki jih v vodnem katastru (s spletno aplikacijo Atlas okolja) država prikazuje kot podatke, ki so pomembni za vsakršno prostorsko planiranje in siceršnji razvoj. Preverjanje teh podatkov in rezultatov modeliranja je dolžnost države, poleg tega pa gre za tipične okoljske podatke, ki so financirani iz proračunskih sredstev in imajo zato značaj javnega podatka.

 

Z avtorjem mnenja se strinjamo, da je tudi za modeliranje potrebno znanje (know-how), ki pa ga mora imeti vsak, tudi tisti, ki preverja rezultate modela oziroma modeliranja. Nepomembno je, ali agencija preveritev opravi sama ali pa to storitev naroči zunanji instituciji. Dogaja se, da sta za isto območje narejeni dve študiji, ki prikazujeta različne rezultate. Drugačen je primer, ko se območji veljavnosti rezultatov dveh študij stikata, med rezultati pa prihaja do različnih višin poplavnih območij. Brez poznavanja podatkov, ki so bili uporabljeni za modeliranje, podatkov o načinu njihove uporabe in načinu modeliranja se ustreznosti rezultata ne da preveriti.

 

Ob tem še poudarjamo, da je prakso predajanja osnovnih podatkov modeliranja in hidravličnih izračunov v kompletni digitalni obliki skupaj z numeričnim modelom agencija uveljavila pri izvajanju projektov, ki so financirani iz skladov EU in ki niso neposredno povezani s prostorskim načrtovanjem. Inštitucije EU pri preverjanju projektov, financiranih iz kohezijskih sredstev, uporabljajo iste metode preverjanja, zahtevajo pa tudi vse podatke, ki omogočajo preveritev modela samega. Gre torej za inženirski standard. V primeru priprave prostorskega akta pa je zahteva po predaji izvornih podatkov del predpisa, kar mora upoštevati tako naročnik (pripravljavec akta) kot izvajalec študije. Če slednji ne more ali noče izpolniti, je njegova pripravljenost sklepanja pogodbenega razmerja bistveno okrnjena, saj bi sicer naročnika postavil v položaj, ko ta ne bo mogel izpolniti pogojev iz predpisa in ogrozil sprejem prostorskega akta.

 

¹Ob tem je treba pojasniti, da je v Uredbi o pogojih in omejitvah za izvajanje dejavnosti in posegov v prostor na območjih, ogroženih zaradi poplav in z njimi povezane erozije celinskih voda in morja (Uradni list RS, št. 89/2008) uporabljen pojem nosilec prostorskega načrtovanja, s čimer je ne glede na podobnost s pojmom nosilec urejanja prostora iz ZPNairt in ZUPUDPP mišljen tisti organ lokalne skupnosti ali države, ki je odgovoren za pripravo prostorskega akta, torej pripravljavec prostorskega akta. Smernice za označevanje pripravljavca prostorskega akta po zgledu Uredbe uporabljajo pojem nosilec prostorskega načrtovanja.