Priročniki Publikacije  

Javno naročanje

Irena Andrejašič Troha, univ.dipl.inž.grad.
Vodja Projektne skupine za javno naročanje

Anton Kastelic, univ.dipl.inž.grad.
Član Sveta za spremljanje javnih naročil

mag. Barbara Škraba Flis, univ.dipl.inž.grad.
Generalna sekretarka IZS

 

Neobičajno nizka ponudba po slovensko

ZJN je v svojih členih že večkrat opredeljeval, kaj je neobičajno nizka ponudba. Tako je bila v ZJN-1 definirana neobičajno nizka cena, v ZJN-2 in ZJN-2B pa vsakokrat nekoliko drugače neobičajno nizka ponudba. To kaže na to, da se je pripravljavec zakona (ministrstvo za finance) očitno sicer zavedalo problema pretirano nizkih cen, a problema vse do danes ni znalo ali hotelo rešiti, saj so bila navodila, kako tako ponudbo razpoznati, zapisana v določilih vsakokratnega zakona, preveč relativna in nedoločljiva. Za spoznanje bolj je bil določljiv sklep vlade RS iz julija 2011, ki pa se je izkazal za samo še en poskus več, saj ga ni nihče upošteval in je bil tudi zato, ker ni predvideval sankcij za primer nespoštovanja, že vnaprej obsojen na propad.

Stališče Državne revizijske komisije

 

In med vsemi definicijami in spremembami zakona so ponudniki vedno znova ponujali svojo storitev za še nižjo ceno. Tudi ponudniki, ki so se na odločitev naročnika pritožili, da je bil izbran ponudnik z neobičajni nizko ceno in to poskušali z izračuni dokazati, so bili zavrnjeni tako s strani javnega naročnika kot Državne revizijske komisije, ki trdi, da nizka cena sama po sebi ni prepovedana, zagovarja načelo svobodnega oblikovanja cen in je mnenja, da nobena ponudba ne more biti tako nizka, da bi že sama po sebi utemeljevala izločitev ponudbe (primer odločitve DKOM 018-386/12).

Država izkorišča svoje državljane

Cene so danes nižje od lastnih cen storitev. To pa zato, da ponudniki sploh lahko ohranijo sveže reference, ki jih bodo potrebovali pri pridobivanju novih poslov in s tem preživetju. Če zadevo pogledamo nekoliko širše, lahko z gotovostjo rečemo, da država (javni naročniki) izkorišča svoje državljane, podjetnike, ki so se znašli v stiski, saj jim ne zagotavlja poštenega plačila za pošteno opravljeno storitev. Posledica takega izkoriščanja so zapiranja podjetij in večanje števila brezposelnih oseb, ki vsaj začasno bremenijo državni proračun.

14. člen ZJN-2D po pojasnilu ostal brez naboja

V nadaljevanju se dotaknimo še zadnjega poskusa dobre volje, to je 14. člen ZJN-2D iz lanskega novembra, ki smo ga sicer (tudi v zadnji številki NOVO) pripoznali kot korak v pravo smer. Žal se je po pridobitvi pojasnila Ministrstva za finance izkazalo, da morata biti pogoja (da ponudba za več kot 50 % odstopa od povprečne vrednosti ponudb in da ponudba za več kot 20 % odstopa od naslednje najugodnejše ponudbe) kumulativno izpolnjena, zaradi česar določilo v celoti izgubi svoj naboj.

Trditev lahko podkrepimo z analizo večjega števila javnih naročil iz decembra lani in prvih dveh mesecev letos. Z zaskrbljenostjo ugotavljamo, da so vse ponudbe nizke in s tem tudi povprečje nizko, in da so še posebej nizke ponudbe iz spodnje tretjine oddanih ponudb. Po trenutno opravljenih analizah se je izkazalo, da so pri polovici javnih naročil vsi trije pogoji izpolnjeni (poleg dveh že omenjenih, še pogoj, da so prispele najmanj štiri ponudbe). Da je temu tako, smo s pismom opozorili večje število javnih naročnikov in dodali, da morajo izvesti preveritev neobičajno nizke ponudbe. Prav tako smo jih opozorili na tveganje za izpolnitev posla kot tudi na tveganje za kakovostno izpolnitev posla. Večina od njih je naročilo navkljub opozorilu oddala najnižjemu ponudniku. Kako se je prepričala, da najnižja ponudba ni neobičajno nizka, ne vemo, če se sploh je. Zaznali smo namreč tudi primer, ko naročnik sploh ni zaznal, da so pogoji iz 14. člena ZJN-2D izpolnjeni in da bi moral preveriti, ali je ponudba neobičajno nizka.

Pogoji po 14. členu ZJN-2D kratkoročno ne bodo prinesli želenih rezultatov, ne nam inženirjem ne javnim naročnikom. Pogoja, da je ponudba glede na predhodno določene zahteve neobičajno nizka in da v zvezi s ponudbo obstajajo dvomi glede njene izpolnitve, sta zopet preveč relativna in nedoločljiva, zato je težko na njuni osnovi obsoditi nekega ponudnika, da je ponujal neobičajno nizko ceno ali da za to ceno ne bo mogel izpolniti svoje ponudbe, pa čeprav nam tako govorita zdrava pamet in izkišnje. Ostali trije pogoji, ki morajo biti izpolnjeni kumulativno, pa so sicer eksaktno določljivi in tudi zelo logični, a so ponudbe v spodnji tretjini tako nizke, da tudi pogoj, da ponudba za več kot 20 % odstopa od naslednje najugodnejše ponudbe, ne bo prinesel bistvenega izboljšanja. Srednjeročno pa bi pogoj, da ponudba za več kot 50 % odstopa od povprečne vrednosti ponudb, že lahko ugodno vplival na višanje povprečne vrednosti ponudb. Dolgoročno pa bi lahko špekulacije ponudnikov negativno vplivale na mnenje pri investitorjih in državnih organih in s tem škodljivo vplivale na stroko.

Neobičajno nizka ponudba po avstrijsko

In ker se naša država (politiki in uradniki) zelo rada sklicuje na ureditve v sosednjih državah, si poglejmo primer, kako neobičajno nizko ceno prepoznajo v sosednji Avstriji, ki ga do nedavnega nismo poznali.

Predstavljamo določitev neobičajno nizke cene po Splošnih razpisnih pogojih za storitve, po katerih se ravna javni naročnik, podjetje ASFiNAG, torej avstrijski DARS (ASFiNAG, D.1 Allgemeine Ausschreibungsbestimmungen, Dienstleistungen, be20341010, be20342010, be20343010, V4.00, gültig ab 2011-10-01, strani 1-20).

Prispele ponudbe so v primeru odprtega postopka podvržene tako imenovanemu "Poglobljenemu preizkusu ponudb – Preizkusu primernosti cene". V okviru tega preizkusa naročnik najprej preveri ali je katera od ponudb/cen neobičajno nizka ali ne. V Splošnih razpisnih pogojih za storitve je tako zapisano, da je neobičajno nizka skupna cena tista cena, ki leži več kot 20 % pod "Mediano". Ponudbe, ki izpolnjujejo ta pogoj, so izločene in sploh niso podvržene nadaljnjemu poglobljenemu preizkusu ponudb. Pri tem se "Mediano" določi po vnaprej določenem postopku, ki ga opisujemo v nadaljevanju.

"Mediana" je določena kot vrednost, ki leži na sredini po velikosti razvrščenih ponudb, katerim je naročnik dodal še ocenjeno vrednost storitve, ki jo je določil sam, pred pričetkom postopka oddaje javnega naročila (glej Primer 1 in Primer 2).

Tako enostavno! Javni naročnik ASFiNAG storitev odda po najnižji ceni, a pred tem izloči neobičajno nizke ponudbe.

Prednosti avstrijskega primera

Vprašajmo se, zakaj se je javni naročnik odločil za tak postopek in kaj mu prinaša. Več kot očitno se je z leti prakse naučil, da najnižja cena pomeni zanj preveliko tveganje za (kakovostno) izvedbo posla. Z vnaprej določenim postopkom, ki si ga je predpisal, je optimiral ceno in zmanjšal tveganje.

Postopek ne omogoča korupcije, saj se nikoli vnaprej ne ve, koliko ponudb bo prispelo, kakšna bo njihova vrednost in tako ne, kje bo ležala Mediana, zato morajo ponudniki pri pripravi ponudbe, po pripovedi avstrijskega kolega, izhajati iz lastne cene storitve.

Naj za konec dodamo, da smo si za nekaj podobnega pred časom prizadevali tudi mi, a nam je naše Ministrstvo za finance zatrdilo, da kaj takega v Sloveniji ni mogoče. Z veseljem bomo njim in javnim naročnikom predstavili ta primer ter si prizadevali, da bi ga čim prej implementirali v praksi.

Nizke cene — Problem stroke in družbe

Problem nizkih cen in s tem propadanje stroke ni problem samo nas pooblaščenih inženirjev, temveč je problem celotne stroke in nato tudi celotne družbe. Problema ne more rešiti samo del stroke, združen v IZS, temveč le stroka v celoti. Zato je potrebno povezati vse udeležence pri gradnji:

• investitorje, ki načrtujejo investicije, plačujejo projektiranje in gradnjo objektov, ter te objekte nato uporabljajo in vzdržujejo,
• projektante, ki načrtujejo objekte in so plačani od investitorjev,
• nadzornike, inženiringe, svetovalce itd., ki vodijo in nadzirajo gradnjo objektov ter so plačani od investitorjev,
• izvajalce, ki gradijo objekte in so plačani od investitorjev,
• in investitorje oziroma uporabnike, ki te objekte uporabljajo in vzdržujejo.

Pričakovanja od pooblaščenih inženirjev v vlogi investitorja

V vlogi investitorja velikokrat nastopajo tudi pooblaščeni inženirji. Prepričani smo, da večina njih želi dobro in kvalitetno gradbeno stroko, zato od njih upravičeno pričakujemo, da bodo v razpisne pogoje vnesli pogoje in merila za izbor ekonomsko najugodnejšega ponudnika in jasne kriterije določitve neobičajno nizke cene po vzoru dobrih tujih praks, s katerimi bodo izločeni tisti ponudniki, ki predstavljajo tveganje za izpolnitev posla. Seveda smo jim kolegi in zbornica pri tem vedno pripravljeni pomagati.

Inženirji moramo ceniti sebe in svoje delo

Ne glede na zapisano pa ob vseh poskusih dobre volje vlade in zakonodajalca velja naslednje. Dobro voljo za razrešitev problemov moramo pokazati tudi inženirji sami, ki bomo morali v prvi vrsti ceniti svoje delo (inženirske storitve), ga kakovostno opravljati in temu primerno tudi ovrednotiti. Žal vse prevečkrat ugotavljamo, da smo pripravljeni sprejeti naročilo za vsako ceno, pa četudi za vrednost urne postavke čiščenja objektov ali nekaterih drugih neinženirskih storitev.

 

 

Primer 1

V primeru sodega števila prispelih ponudb, je Mediana vrednost, ki leži na sredini.

Ponudba 1	79.569 EUR
Ponudba 2	81.250 EUR
Ponudba 3	100.000 EUR
Ocenjena vrednost	110.000 EUR
Ponudba 4	199.999 EUR

 

Mediana znaša v tem primeru 100.000 EUR. Mejna vrednost 20 % pod Mediano leži pri 80.000 EUR. Ponudbo 1 zato javni naročnik izloči.

 

 

Primer 2

V primeru lihega števila prispelih ponudb, je Mediana srednja vrednost obeh srednjih vrednosti.

Ponudba 1	79.569 EUR
Ponudba 2	81.250 EUR
Ponudba 3	100.000 EUR
Ocenjena vrednost	110.000 EUR
Ponudba 4	199.999 EUR
Ponudba 5	250.000 EUR

 

Mediana znaša v tem primeru 105.000 EUR. Mejna vrednost 20 % pod Mediano leži pri 84.000 EUR. Ponudbi 1 in 2 zato javni naročnik izloči.